A relevância dessas salvaguardas pode ser compreendida à luz da justiça ambiental. Henri Acselrad adverte que os conflitos ambientais não dizem respeito apenas à conservação de recursos naturais, mas também à forma como se distribui o poder sobre territórios, riscos e benefícios ambientais. Para o autor, nas disputas ambientais, os atores sociais questionam “os padrões técnicos de apropriação do território e seus recursos” e contestam “a distribuição de poder sobre eles” [1]. Essa leitura impede que o PSA seja tratado como simples engenharia contratual ou mecanismo financeiro neutro. Quando envolve povos indígenas, comunidades quilombolas, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares, o PSA precisa incorporar participação, informação qualificada, repartição justa de benefícios e respeito às formas próprias de gestão territorial.

PSA não pode ser reduzido a uma operação financeira

Ele precisa respeitar direitos territoriais, práticas comunitárias, formas próprias de governança e distribuição justa dos benefícios. Sem isso, a política perde legitimidade e se aproxima de modelos de contratação ambiental incapazes de dialogar com a realidade social dos territórios.

O artigo 5º determina que pagadores e provedores pactuem meios de monitoramento ambiental nos instrumentos contratuais. A comprovação poderá ocorrer por sensoriamento remoto, vistoria presencial ou outros instrumentos, com apresentação de laudo comprobatório. Para povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares e catadores de materiais recicláveis, o decreto admite procedimentos simplificados e participativos, inclusive monitoramento comunitário.

A norma aproxima o PSA de uma lógica de resultado. Não basta pagar por uma intenção ambientalmente adequada. Será necessário demonstrar a prestação efetiva do serviço ambiental e os resultados socioambientais obtidos. Essa exigência cria segurança para investidores, reduz risco de questionamento por órgãos de controle e confere maior consistência aos programas públicos e privados.

Diálogo com a doutrina ambiental contemporânea

Sarlet e Fensterseifer observam que o princípio do protetor recebedor busca “retribuir economicamente aquele que, em benefício de toda a sociedade, protege o meio ambiente” [2]. A noção é especialmente relevante no PSA, porque a remuneração deve corresponder a um ganho ambiental qualificado, preferencialmente adicional ao cumprimento ordinário da legislação.

A literatura jurídica recente sobre a Lei nº 14.119/2021 caminha no mesmo sentido. Canedo e Ribeiro[3], ao analisarem a PNPSA sob as perspectivas do direito e da economia, sustentam que a lei possui desenho equilibrado por dialogar com a economia ambiental e com a economia ecológica. Os autores concluem que a eficiência dos programas deverá ser observada, inclusive para atrair investidores privados e internacionais, “sem prejuízo” da prioridade conferida a comunidades tradicionais, povos indígenas, agricultores familiares e empreendedores familiares rurais no Programa Federal de PSA. Essa conclusão é importante porque evidencia que o decreto deve ser lido não apenas como norma de gestão administrativa, mas como instrumento de compatibilização entre eficiência econômica, justiça distributiva e proteção ecológica.

O artigo 6º amplia a flexibilidade do sistema ao admitir outras modalidades de PSA além daquelas previstas na Lei nº 14.119/2021, desde que instituídas por ato do órgão gestor e previamente pactuadas entre pagadores e provedores. Essa abertura é positiva porque o PSA pode envolver múltiplos arranjos jurídicos, financeiros e territoriais. Pode haver pagamento monetário, apoio técnico, melhorias sociais, instrumentos associados a carbono, conservação hídrica ou formas combinadas de incentivo.

O artigo 7º cria a base normativa para a Rede-PSA, que terá caráter consultivo, colaborativo e multissetorial, com a finalidade de produzir, integrar e disseminar conhecimentos, inovações e mecanismos relacionados ao PSA. A participação deverá ser paritária entre Administração Pública, instituições de ensino e pesquisa, sociedade civil, comunidades tradicionais e setor privado.

Essa previsão merece atenção. A valoração ambiental, a definição de indicadores, a aferição de adicionalidade, o monitoramento de resultados e o desenho contratual não são tarefas simples. A Rede-PSA pode auxiliar na formação de padrões técnicos e reduzir a insegurança metodológica que ainda acompanha muitos projetos ambientais.

O artigo 9º define as ações elegíveis ao PFPSA. Entre elas estão a conservação e recuperação da vegetação nativa, a proteção da vida silvestre, a conservação de remanescentes vegetais urbanos e periurbanos, a melhoria da quantidade e da qualidade da água, a recuperação de áreas degradadas, o manejo sustentável de sistemas agrícolas e agroflorestais e a conservação de áreas com vegetação nativa passíveis de autorização de supressão.

Esse dispositivo mostra que o PSA não se limita ao imóvel rural. O decreto inclui áreas urbanas e periurbanas relevantes para qualidade do ar, recursos hídricos, bem-estar da população e formação de corredores ecológicos. Essa abertura interessa a Municípios, incorporadores, concessionárias, empresas, proprietários urbanos e programas de infraestrutura verde.

O artigo 12 fixa requisitos para contratos de PSA firmados pelo poder público federal. Exige inexistência de litígio judicial que comprometa a disponibilidade da área, ausência de inadimplência do provedor em relação a termo de ajustamento de conduta (TAC) ou compromisso ambiental, identificação de ônus reais, ciência dos titulares sobre obrigações propter rem, inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR) quando exigível e inexistência de sobreposição com áreas embargadas.

O artigo 13 detalha cláusulas essenciais do contrato de PSA. O instrumento deverá identificar pagador e provedor, descrever o objeto, definir atividades e resultados ambientais esperados, indicar formas de comprovação, parâmetros, indicadores, periodicidade, localização georreferenciada quando aplicável, valor, periodicidade da remuneração, prazo de vigência, consequências do descumprimento e compromisso com as salvaguardas socioambientais.

Exigências elevam padrão jurídico dos contratos ambientais

O PSA passa a demandar modelagem contratual qualificada, diagnóstico fundiário, análise ambiental, definição de indicadores e matriz de responsabilidades. Para empresas e proprietários, projetos bem estruturados podem gerar valor ambiental, reputacional e regulatório. Para projetos mal concebidos, o risco de questionamento aumenta.

O artigo 14 permite que contratos de PSA firmados pelo poder público, inclusive por entes federativos, ocorram por termo de adesão. Também prevê modelos simplificados e culturalmente adequados para povos indígenas, comunidades quilombolas, povos e comunidades tradicionais, agricultores familiares e catadores de materiais recicláveis. A norma busca compatibilizar segurança jurídica com acessibilidade contratual.

O artigo 15 trata do CEPSA, que será instituído por ato do ministro do Meio Ambiente e Mudança do Clima, como órgão colegiado vinculado ao Ministério, com natureza consultiva e deliberativa. Sua finalidade será acompanhar, articular e orientar a implementação do decreto.

O financiamento aparece no artigo 16. O programa federal poderá utilizar dotações orçamentárias, recursos de fundos públicos e privados, doações, cooperação internacional, recursos vinculados a REDD+, contribuições financeiras relacionadas a unidades de conservação federais, mecanismos de compensação e reparação de danos ambientais, além de outras fontes compatíveis com remuneração por serviços ambientais.

O artigo 17 talvez seja o dispositivo de maior impacto para o mercado jurídico ambiental. Ele regulamenta a obrigação propter rem nos contratos de PSA. Quando a conservação, a restauração ou a manutenção de práticas sustentáveis estiverem vinculadas a imóveis rurais ou urbanos, a obrigação acompanhará o imóvel e deverá ser cumprida pelo novo proprietário, independentemente da mudança de titularidade.

Isso confere continuidade jurídica aos serviços ambientais contratados. Em caso de venda, cessão ou transferência do imóvel, as obrigações ambientais poderão alcançar sucessores e adquirentes pelo prazo estabelecido. O decreto também distingue iniciativas vinculadas ao imóvel, que geram obrigações propter rem, de iniciativas sem envolvimento direto do uso do imóvel, que terão natureza pessoal e permanecerão restritas às partes contratantes.

Essa disciplina tem impacto direto em due diligence imobiliária, regularização ambiental, contratos de compra e venda, garantias, auditorias, financiamento rural, operações urbanas, projetos de carbono, REDD+ e ativos ambientais. A partir do decreto, a existência de contrato de PSA deve ser analisada como elemento relevante da situação jurídica do imóvel.

O artigo 18 preserva iniciativas, programas e contratos em andamento na data da publicação do decreto, desde que observados os objetivos e diretrizes da Lei nº 14.119/2021. O mesmo artigo informa que o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais ainda será regulamentado por ato do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Também prevê regulamentação posterior dos incentivos tributários por ato conjunto do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima e do Ministério da Fazenda.

No campo municipal, decreto abre agenda relevante

Os municípios poderão articular PSA com proteção de mananciais, drenagem urbana, arborização, corredores ecológicos, recuperação de áreas degradadas, prevenção de desastres, conservação de remanescentes urbanos e políticas de adaptação climática. Trata-se de oportunidade concreta para aproximar planejamento urbano, direito ambiental, finanças públicas e governança territorial.

A regulamentação também interessa ao setor privado. As empresas que precisam organizar compromissos ambientais, compensações, estratégias ESG, recuperação de passivos, projetos de carbono, conservação hídrica ou relacionamento com comunidades podem encontrar no PSA um instrumento jurídico mais seguro, desde que a operação seja tecnicamente consistente e juridicamente auditável.

O Decreto nº 13.018/2026 não resolve todos os problemas da PNPSA. Ainda haverá desafios de financiamento, fiscalização, padronização técnica, integração federativa e controle de resultados. Mesmo assim, o decreto representa avanço importante. Ele transforma o PSA em política pública com regras mais claras e cria uma nova fronteira de atuação para o Direito Ambiental.

[1] ACSELRAD, Henri. Ambientalização das lutas sociais: o caso do movimento por justiça ambiental. Estudos Avançados, São Paulo, v. 24, n. 68, p. 103-119, 2010, p. 103.

[2] SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Curso de Direito Ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 559.

[3] TEIXEIRA CANEDO, Luís Fernando; LEE RIBEIRO, Francis. POLÍTICA NACIONAL DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS: UMA ANÁLISE DA LEI Nº 14.119/2021. Revista Direito Ambiental e Sociedade, [S. l.], v. 13, n. 1, 2023. DOI: 10.18226/22370021.v13.n1.08.