Quando um governo proíbe uma prática agrícola, o que acontece com os trabalhadores e a economia? A resposta automática, especialmente nos debates sobre regulação ambiental, tende ao pessimismo: desemprego, queda de renda e perda de competitividade nas comunidades rurais.
Mas a história da cana-de-açúcar em São Paulo sugere que essa resposta pode estar errada – e que a pergunta certa talvez seja outra.
Em 2002, São Paulo aprovou a lei estadual nº 11.241, proibindo gradualmente a queima pré-colheita nos canaviais do estado. A prática era antiga e funcional: o fogo removia a palha e facilitava o corte manual. Mas ele também expunha trabalhadores e regiões vizinhas à fumaça densa, aumentava as internações por doenças respiratórias e contribuía para as emissões de gases de efeito estufa.
A lei foi concebida para resolver um problema ambiental. O que ninguém antecipava plenamente era que ela também resolveria um problema de desenvolvimento.
Antes da proibição, colheitadeiras mecânicas já existiam – e eram mais produtivas do que o corte manual –, mas a adoção permanecia baixa. O motivo não era falta de tecnologia nem de vontade dos produtores. Era um problema de mercado: contratar colheitadeiras é caro e exige que haja prestadores de serviço locais. Com pouca demanda, o custo por hectare da mecanização ficava alto demais; com isso, a demanda não crescia. O mercado estava preso num equilíbrio de baixa adoção.
A proibição das queimadas rompeu essa armadilha. Ao tornar o corte manual mais caro – porque dependia do fogo –, a lei aumentou a demanda por colheita mecânica até o ponto em que o mercado de máquinas e prestadores de serviço se tornou viável localmente. Entre 2006 e 2012, a participação da colheita mecanizada nos canaviais paulistas passou de 30% para mais de 60%. A área colhida mecanicamente triplicou.
Uma pesquisa recente acompanhou esse processo em 393 municípios produtores de cana de São Paulo, comparando o que aconteceu entre 2000 e 2010 em regiões que mecanizaram mais rapidamente com aquelas onde o terreno mais acidentado, naturalmente menos adequado às colheitadeiras, atrasou a transição.
A conclusão central é que a proibição das queimadas não destruiu empregos, mas os realocou. Nos municípios que mecanizaram mais, a participação da agricultura no emprego local caiu cerca de 2,8 pontos percentuais, o equivalente a 77% de toda a retração do setor na década. Mas esses trabalhadores não foram para o desemprego: foram para a fábrica.
O emprego industrial subiu cerca de 3,4 pontos percentuais nesses municípios, o suficiente para explicar 74% do crescimento do setor ao longo do período. A troca foi praticamente um para um: cada vaga perdida no campo foi compensada por uma vaga criada na indústria. Esse movimento concentrou-se nas indústrias ligadas à cadeia da cana – processamento de açúcar, produção de etanol e indústria alimentícia –, onde o emprego cresceu 40%. Já os setores industriais sem vínculo com a agricultura ficaram praticamente estáveis.
O que explica isso? O mecanismo é direto: a mecanização expandiu a área plantada com cana e aumentou a produtividade, gerando mais trabalho nas usinas que a transformam em açúcar e etanol perto dos campos. A expansão agrícola e a industrial cresceram juntas, no mesmo município, pela mesma razão estrutural.
Os efeitos foram além do mercado de trabalho. Nos municípios onde a mecanização avançou mais, a renda familiar per capita cresceu quase 6% acima da trajetória esperada, o equivalente a 17% de todo o aumento de renda da década. O desemprego caiu 24% em relação ao seu nível inicial, a taxa de pobreza diminuiu 13% e a proporção de crianças de 10 a 15 anos em situação de trabalho infantil diminuiu quase 10%.
Não é uma coincidência. Quando as famílias têm renda mais estável e maior, a pressão para que crianças trabalhem diminui. Quando há mais empregos formais na indústria, com salários superiores aos da colheita manual sazonal, toda a estrutura de vulnerabilidade econômica da comunidade muda.
A regulação que proibiu as queimadas fez tudo isso sem expandir significativamente a área agrícola total – o que significa que a transformação foi de qualidade, não apenas de escala.
A experiência paulista não é uma receita universal. Há uma condição essencial para que a regulação ambiental funcione como propulsor de desenvolvimento: ela precisa tornar uma tecnologia obsoleta mais cara e, ao mesmo tempo, criar espaço para que uma tecnologia mais produtiva ganhe escala.
No caso da cana, a proibição das queimadas fez exatamente isso. A cadeia agroindustrial já existia, com usinas capazes de absorver o aumento de produção. O mercado de colheitadeiras precisava apenas de demanda suficiente para se organizar.
Onde essa estrutura não existe – onde não há indústria de processamento local, a tecnologia alternativa não é produtiva o suficiente e os vínculos entre agricultura e manufatura são fracos –, a regulação pode, sim, gerar desemprego sem compensação. Mas isso não é um argumento contra a regulação ambiental: é um argumento a favor de pensá-la junto com a política industrial e o investimento em infraestrutura produtiva.
O debate sobre a regulação ambiental em economias em desenvolvimento costuma se travar no falso dilema entre a proteção ambiental e o crescimento. A evidência mostra que, quando a regulação é bem desenhada – quando impõe custos a tecnologias atrasadas e cria mercado para tecnologias melhores –, os dois objetivos se alinham.
A proibição das queimadas em São Paulo é um caso concreto de que é possível crescer preservando. Uma lei ambiental que reduziu a poluição do ar, diminuiu as emissões e acelerou o abandono de práticas agrícolas predatórias foi, ao mesmo tempo, um catalisador de modernização econômica, aumento de renda e redução da pobreza numa das regiões mais relevantes para a produção de cana do mundo.
